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从法治的视角谈备案审查工作者的初心
录入时间:2020-10-22   来源:市人大宣传培训中心  浏览:4046

    备案审查工作表面上看它是单纯关注报备文件本身的合法性和适当性的问题,而从深层次内容来分析,它激活的是“一府一委两院”规范性文件内部管理职能,监督的是“一府一委两院”制发的规范性文件是否坚持了宪法和法治思维,是否实现规范性文件从起草、审查、公开、报备到清理、修改、废止全流程的常态化的法治管理。

一个合格的法律服务者必须是一个纯粹的法律人,虔诚认真的从业者,化职业为事业,视工作为生命的人。我认为作为从事备案审查工作者,促进社会公平正义的最好方式,就是脚踏实地地做好审查工作,通过对一件又一件规范性文件从是否合法,是否适当,是否违反法定程序,在一点一滴地累积社会公平正义的土壤;通过对一个又一个政府规章让相对人的合法权益得到有效维护,促进整个社会朝着法治宪政的方向不断推进。随着全社会法治观念的不断增强,人民群众对备案审查工作的关注和要求越来越高,对解决合法性问题的期待也越来越高,需要我们在备案审查中有高度的政治敏锐度,把握正确的政治方向,实现法律效果和社会效果的统一。这就是备案审查工作者的初心。
一、备案审查工作是人大常委会的法律监督方式
人大常委会对“一府一委两院”的监督包括工作监督和法律监督,其中实质意义上的法律监督就是规范性文件备案审查。加强规范性文件备案审查是在深刻变革的社会大背景下维护安定与和谐的社会法律秩序,保证中央令行禁止、保证宪法实施,是从源头上预防和纠正公权力不当行使的一把利器。2017年发生在甘肃祁连山系列环境污染事件,为当地开展立法工作和备案审查工作提出了更高的要求。2017年以前,祁连山生态环境破坏事件频发,环境状况持续恶化,其根源正在于当地制定的相关地方性法规与上位法相抵触,严重破坏国家法制统一。这一事件被中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文通报,在全国范围内产生了巨大影响。基于该事件的深刻教训,全国人大常委会提出,凡属人大常委会监督对象制定的规范性文件,均应纳入备案审查范围,实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。从实践来看,人大常委会通过法律监督和工作监督相结合的方式,使备案审查的监督视角行到延伸。
二、备案审查工作是惠民便民利民的民心工作
如何把好备案审查关,让规范性文件既符合国家的政策和法律法规,又符合当地实际,真正成为惠民、利民、便民的民心政策,是市人大常委会一直以来的孜孜追求。近年来,通过备案审查,一方面,切实纠正了一批违法增加公民、法人和其他组织义务,或与上位法方面,也让制定机关时时记住人大常委会这一法律监督“利剑”,从而遵循法律法规,严格法定程序,确保“红头文件”合乎法治精神,从而有力维护了公民合法权益,对1件不属于备案审查范围的规范性文件按《资阳市人民代表大会常务委员会规范性文件暂行办法》书面转交原简阳市人大常委会依法办理,并由其回复建议提请人;协调市政府自行纠正规章1件,纠正处理限制公民的权利的规章1件;在审查市政府《资阳市饮用水水源保护管理办法》时发现该规章的个别条款与《中华人民共和国水污染防治法》的规定相抵触,限制了相对人权利,我们及时函告市政府作修改处理,并在一个月内将修改情况和修改后的规章报常委会法工委。通过督促报备机关全面公开的报备规范性文件,实现未公开的文件不得作为行政管理依据,进一步保障社会公民的知情权、参与权。通过完善审查建议的办理程序,为公民行使监督权提供了便利,发挥社会力量监督,为推动备案审查工作向前向好发展提供了新动能。
三、备案审查工作的基础在建章立制
资阳市人大常委会牢牢抓住制度建设这个关键,及时修订出台了《资阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作办法》,对备案范围、备案要求、备案时限、审查主体、审查程序等都予以明确,增强了工作的针对性和可操作性。为保证市人民政府、市监察委员会、市中级人民法院和市人民检察院依法行使职权,将他们制发的带有规范性文件性质的文件纳入备案是查范围,实现了市人大常委会规范性文件报备工作的“应备尽备”,为所有规范性文件的全面审查提供了前提。从2012年至2018年由常委会法工委向人大常委会书面报告上一年度的备案审查工作到2018年起口头向常委会报告工作并接受常委会的审议。通过这些机制作用的发挥,本届以来,市人大常委会共接收报送备案的政府规章5件、积极协助党委和市政府、县(区)规范性文件120余件,内容涉及环境保护、民生保障、营商环境、矛盾纠纷源头防范、招商引资等方面,共提出各类审查意见和建议近100余条。早在2017年,资阳市人大常委会就设立了备案审查科,配备了专职工作人员,明确了工作职责,将规范性文件备案审查作为常委会一项重要的常规性工作。2015年底、2016年初,市人大法制委、市人大常委会法工委相继成立,备案审查工作整体划转由市人常委会法工委承担。近年来,市人大常委会党组高度重视备案审查工作,每年专题听取工作汇报,研究部署工作,对工作提出要求。常委会将规范性文件备案审查工作列入年度工作要点和监督工作计划,每年都专项听取规范性文件备案审查工作情况报告,督促指导市人大常委会法制工作委员会开展备案审查工作,法制工作委员会作为备案审查工作机构与其他专委会在审查中发挥好了“统”和“专”结合,突出审查重点,细化审查标准和审查流程,为审查质量加上“双保险”。通过提前介入、事前事中沟通、邀请立法咨询专家参与等做法,监督审查实效增强。
四、备案审查工作的灵魂是提升素质能力
备案审查工作始于备案,终于审查。随着我国经济体制的深刻变革、思想观念深刻变化,规范性文件价值和利益调整的难度不断强大,对备案审查工作人员的专业化水平、政策理论水平、法律思维和水平提出更高的要求。备案审查工作对审查人员专业素养要求高,不仅要有坚定的政治立场,还要十分熟悉相关法律法规和规范性文件制定程序,这样才能真正成为备案审查工作的“行家里手”。没有一双善于发现问题的“火眼金睛”,就不能及时纠正规范性文件错误、充分维护公民合法权益就无从谈起。对于本级政府规章或规范性文件制定依据的限制,不能设定相关行政许可、行政强制和行政处罚,对城乡建设管理方面的突出问题无力解决的,只在通过设区的市的立法来解决。设区的市立法要注重解决管用和实用的问题,把解决本地焦点难点问题作为我们立法的根本,在合法性时审查时,为切实提升备案审查工作能力,市人大常委会通过专题培训、业务座谈和业务研讨等方式,积极推动备案审查能力建设。一是积极争取省人大常委会法工委对工作的指导。二是参加全国人大、省人大组织的备案审查工作培训会。三是与相关专委会、市司法局、原市政府法制办对备案审查工作进行探讨交流。四是与各县(区)人大常委会就工作中的问题开展及时互动和交流。
在我国,法律是党的主张和人民意志的集中体现,是治国理政最大最重要的规矩。对任何人而言,法律红线都不可逾越、法律底线都不能触碰。实践中如何维护法制统一与保障治理有效之间的关系,既要维护法制统一,同时又要给予治理者的合法的足够多的治理手段,这两者之间并不协调一致的,有时会发生冲突,需要平衡工作,准确把握审查制度的功能、定位、方向、重心,其基本功能,一是保证党中央令行禁止;二是保障宪法法律实施;三是保护公民合法权利,同时保进提高规范性文件制定水平。这就是从各备案审查工作者的初心和使命。
 

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